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Agenti 2007-06-26 - Pdf - Stampa

Tar Lazio: il ricorso di AIBA contro il regolamento isvap 5 del 2006 , ricorso 12211/2006

Ricorso proposto da AIBA Fonte: tar lazio

 

NN. Reg. Sent.
N. 12211/2006 Reg. Ric.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione prima, composto
dai signori:
Pasquale de Lise Presidente
Antonino Savo Amodio Consigliere
Mario Alberto di Nezza Primo referendario rel.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 12211/2006 R.g. proposto
da
AIBA – Associazione Italiana Brokers di Assicurazioni e Riassicurazioni, in
persona del presidente e legale rappresentante Andrea Scagliarini, il quale
agisce anche in proprio, Andrea Mario Stabile, Franca Santeramo, Danilo
Ariagno, Fabrizio Callarà, presidente e legale rappresentante della AEC
s.p.a., Gian Mario Massocco, legale rappresentante della Unicredit Broker
s.p.a., tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti prof. Anna Moscarini, prof.
Aristide Police e prof. Lucio Valerio Moscarini, presso lo studio dei quali in
Roma, Via Sestio Rufo n. 23, hanno eletto domicilio
contro
l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo
– Isvap, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato
2
e nei confronti di
ANIA – Associazione Nazionale fra le Imprese Assicuratrici, in persona del
legale rappresentante p.t.; Dal Cin Studio di Assicurazioni s.a.s., in persona
del legale rappresentante p.t., non costituiti
per l’annullamento
in parte qua del regolamento Isvap n. 5 del 16 ottobre 2006, e di tutti gli atti
connessi, presupposti e consequenziali, tra cui il documento definito “Esiti
della pubblica consultazione”, comparso sul sito internet dell’Isvap in data
15 ottobre 2006, nonché dei documenti definiti “Primo, secondo, terzo e
quarto gruppo di risposte alle principali domande sull’applicazione del
regolamento”.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti della causa;
sentiti alla pubblica udienza del 21 marzo 2007, relatore il dott. Mario
Alberto di Nezza, gli avv.ti Police, Moscarini e l’avv. dello Stato E. Arena;
ritenuto e considerato quanto segue in fatto e in diritto:
FATTO
Con ricorso ritualmente istaurato l’Associazione italiana brokers di
assicurazioni e riassicurazioni (Aiba), nella dichiarata qualità di
associazione italiana più rappresentativa della categoria dei brokers di
assicurazioni e riassicurazioni, i sigg.ri Stabile, Santeramo e Ariagno, quali
brokers iscritti al relativo Albo e dipendenti e/o collaboratori di società di
brokeraggio, il sig. Callarà, quale legale rappresentante della società Aec,
3
broker cd. “grossista” (specializzato in particolari tipologie di coperture
assicurative), nonché il sig. Massocco, legale rappresentante della società
Unicredit Broker, esercente attività di consulenza nei confronti delle banche,
hanno impugnato – per quanto di rispettivo interesse - il regolamento n. 5
del 16 ottobre 2006 (pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 23 ottobre
2006), con cui l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di
interesse collettivo (Isvap) ha delineato la “disciplina dell’attività di
intermediazione assicurativa e riassicurativa di cui al titolo IX (intermediari
di assicurazione e di riassicurazione) e di cui all’articolo 183 (regole di
comportamento) del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 - Codice
delle assicurazioni private”.
A sostegno del gravame gli istanti hanno denunciato i vizi di violazione
di legge ed eccesso di potere sotto svariati profili.
Costituitasi in resistenza l’amministrazione e depositate dalle parti
ulteriori memorie, alla suindicata udienza di discussione la causa è stata
trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Il gravame ha ad oggetto il regolamento n. 5 del 2006 con cui l’Isvap
ha dato attuazione al Titolo IX, “intermediari di assicurazione e
riassicurazione”, e all’art. 183, “regole di comportamento”, del d.lgs. 7
settembre 2005, n. 209, recante il “Codice delle assicurazioni private” (di
seguito, Codice).
Ai fini della migliore comprensione della controversia è opportuno
illustrare sinteticamente la disciplina di rango primario, che, imperniata
sulla individuazione delle funzioni di vigilanza dell’Autorità di settore,
4
costituisce sviluppo dei principi dettati dalla direttiva 2002/92/CE sulla
intermediazione assicurativa.
Analogamente a quanto accade in altri ambiti della intermediazione
finanziaria (cfr. Testo unico bancario e Testo unico della finanza), anche nel
settore assicurativo le funzioni di vigilanza sono identificate in chiave
finalistica (ciò che costituisce il portato delle concezioni prevalenti in
materia di regulation): l’art. 3 del Codice stabilisce infatti che la vigilanza
deve avere “per scopo la sana e prudente gestione delle imprese di
assicurazione e di riassicurazione e la trasparenza e la correttezza dei
comportamenti delle imprese, degli intermediari e degli altri operatori del
settore assicurativo, avendo riguardo alla stabilità, all’efficienza, alla
competitività ed al buon funzionamento del sistema assicurativo, alla tutela
degli assicurati e degli altri aventi diritto a prestazioni assicurative,
all’informazione ed alla protezione dei consumatori”.
Questa disposizione, oltre a segnalare, attraverso il riferimento alla
“sana e prudente gestione” delle imprese assicurative e riassicurative, la
peculiarità delle relative attività imprenditoriali e la necessità che sia in
primo luogo assicurata la “stabilità” di aziende, come quelle in parola, che
raccolgono risparmio tra il pubblico (e più in generale operano nei mercati
finanziari), delinea sinteticamente i criteri cui deve ispirarsi la vigilanza,
evidenziando al contempo alcuni parametri tra l’altro idonei a orientare in
ottica sistematica l’interpretazione della complessa disciplina di dettaglio.
Così, con riferimento agli intermediari, essa impone in particolare il rispetto
degli obblighi di “trasparenza” e di “correttezza dei comportamenti”, avuto
riguardo “alla tutela degli assicurati” (e degli altri aventi diritto) e alla
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“informazione” e “protezione dei consumatori”.
Il successivo art. 5, attribuite all’Isvap “le funzioni di vigilanza sul
settore assicurativo mediante l’esercizio dei poteri di natura autorizzativa,
prescrittiva, accertativa, cautelare e repressiva” previsti dalle disposizioni
del Codice, demanda altresì a tale Autorità il potere di adottare “ogni
regolamento necessario per la sana e prudente gestione delle imprese o per
la trasparenza e la correttezza dei comportamenti dei soggetti vigilati ed allo
stesso fine rende nota ogni utile raccomandazione o interpretazione” (2°
comma), stabilendo che il relativo procedimento sia rispettoso delle regole
sancite dall’art. 191, 4° e 5° comma (art. 9, 2° comma; su tali regole, v.
infra, punto 1.3).
1.1. Il Titolo IX del Codice è dedicato, appunto, agli “intermediari”.
Definita l’“intermediazione assicurativa e riassicurativa” come l’attività
consistente “nel presentare o proporre prodotti assicurativi e riassicurativi o
nel prestare assistenza e consulenza finalizzate a tale attività e, se previsto
dall’incarico intermediativo, nella conclusione dei contratti ovvero nella
collaborazione alla gestione o all’esecuzione, segnatamente in caso di
sinistri, dei contratti stipulati” (art. 106), all’art. 109 il Codice provvede a
istituire un “registro” (“degli intermediari assicurativi e riassicurativi”; in
breve, Registro), articolato in distinte sezioni, l’iscrizione nel quale è
condizione - necessaria, alla luce dell’espressa riserva stabilita dalla norma -
per l’esercizio delle specifiche attività ivi previste (alla fonte regolamentare
è demandata la disciplina delle modalità di “formazione” e di
“aggiornamento”).
Più in dettaglio, il Codice individua cinque categorie di soggetti (art.
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109, 2° comma):
a) gli agenti di assicurazione, ossia gli “intermediari che agiscono in
nome o per conto di una o più imprese di assicurazione o di riassicurazione”
(sez. A);
b) i mediatori di assicurazione o di riassicurazione o broker, quali
“intermediari che agiscono su incarico del cliente e senza poteri di
rappresentanza di imprese di assicurazione o di riassicurazione” (sez. B);
c) i produttori diretti, i quali, anche in via sussidiaria rispetto all’attività
svolta a titolo principale, “esercitano l’intermediazione assicurativa nei rami
vita e nei rami infortuni e malattia per conto e sotto la piena responsabilità
di un’impresa di assicurazione e che operano senza obblighi di orario o di
risultato esclusivamente per l’impresa medesima” (sez. C);
d) le banche autorizzate, gli intermediari finanziari inseriti nell’elenco
speciale di cui all’articolo 107 del testo unico bancario, le società di
intermediazione mobiliare autorizzate, la società Poste Italiane - Divisione
servizi di bancoposta (sez. D);
e) i soggetti addetti all’intermediazione, “quali i dipendenti, i
collaboratori, i produttori e gli altri incaricati degli intermediari iscritti alle
sezioni di cui alle lettere a), b) e d) per l’attività di intermediazione svolta al
di fuori dei locali dove l’intermediario opera” (sez. E).
L’articolo in esame, che consente altresì l’iscrizione di agenti e broker
persone fisiche, “abilitati ma temporaneamente non operanti, per i quali
l’adempimento dell’obbligo di copertura assicurativa […] è sospeso sino
all’avvio dell’attività” (3° comma), sancisce inoltre un generale divieto di
“contemporanea iscrizione” dello stesso soggetto in più sezioni (2° comma,
7
cpv.).
Gli artt. 110, 111 e 112 contemplano i requisiti per l’iscrizione
rispettivamente delle persone fisiche, dei produttori diretti e delle società.
Quanto agli enti societari, l’art. 112 prevede, tra l’altro, che ai fini
dell’inclusione nelle sezioni A, B ed E la società deve avere “affidato la
responsabilità dell’attività di intermediazione ad almeno una persona fisica
iscritta nella sezione del registro al quale la medesima chiede l’iscrizione”
(comma 2).
E la stessa disposizione impone alle società presenti nella sezione B di
iscrivere, nella medesima sezione, anche il “rappresentante legale” e, “ove
nominati”, l’amministratore delegato e il direttore generale.
1.2. L’art. 183 del Codice, contenuto nel Titolo XIII (“trasparenza delle
operazioni e protezione dell’assicurato”), dètta le “regole di
comportamento” delle imprese e degli intermediari “nell’offerta e
nell’esecuzione dei contratti”.
Esso demanda all’Isvap l’adozione di disposizioni regolamentari
“relative alla determinazione delle regole di comportamento da osservare
nei rapporti con i contraenti, in modo che l’attività si svolga con correttezza
e con adeguatezza rispetto alle specifiche esigenze dei singoli”, con le quali:
i) si tenga conto “delle differenti esigenze di protezione dei contraenti e
degli assicurati, nonché della natura dei rischi e delle obbligazioni assunte
dall’impresa”; ii) si individuino “le categorie di soggetti che non necessitano
in tutto o in parte della protezione riservata alla clientela non qualificata”;
iii) si determinino “modalità, limiti e condizioni di applicazione delle
medesime disposizioni nell’offerta e nell’esecuzione dei contratti di
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assicurazione dei rami danni, tenendo in considerazione le particolari
caratteristiche delle varie tipologie di rischio”.
1.3. Nell’ambito della disciplina delle “funzioni di vigilanza” (Tit.
XIV), assume portata centrale l’art. 191, che per l’esercizio delle stesse
richiede, ancora, l’adozione da parte dell’Isvap di “norme regolamentari”
concernenti un’ampia serie di materie (quali ad esempio la correttezza della
pubblicità e le regole di presentazione e di comportamento delle imprese e
degli intermediari nell’offerta di prodotti assicurativi, gli obblighi
informativi prima della conclusione e durante l’esecuzione del contratto, la
verifica dell’adeguatezza delle procedure di gestione del rischio,
l’adeguatezza patrimoniale, ivi compresa la formazione delle riserve
tecniche, la copertura e la valutazione delle attività, la composizione e il
calcolo del margine di solvibilità delle imprese di assicurazione e di
riassicurazione; gli schemi di bilancio, il piano dei conti, le forme e le
modalità di raccordo fra il sistema contabile ed il piano dei conti; ecc.).
Tali “norme”, contenute in atti che presentano significative somiglianze
con le Istruzioni di vigilanza della Banca d’Italia (non a caso il 6° comma
dell’art. 191 precisa che “i regolamenti adottati dall’ISVAP sono fra loro
coordinati e formano un’unica raccolta delle istruzioni di vigilanza”), ma
anche con i regolamenti Consob, devono essere conformi “al principio di
proporzionalità per il raggiungimento del fine con il minor sacrificio per i
soggetti destinatari”, “coerenti con le finalità della vigilanza […]” e ispirate
al perseguimento “delle esigenze di competitività e di sviluppo
dell’innovazione nello svolgimento delle attività dei soggetti vigilati” (3°
comma).
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A ulteriore presidio di questi obiettivi la legge delinea un particolare
iter di adozione delle “norme” in questione, prevedendo che l’Organo di
vigilanza: a) dia corso a “procedure di consultazione aperte e trasparenti che
consentano la conoscibilità della normativa in preparazione e dei commenti
ricevuti anche mediante pubblicazione sul sito Internet dell’Istituto”; ciò
appare garantito dalla prescrizione che “all’avvio della consultazione”
l’Isvap rende noto “lo schema del provvedimento ed i risultati dell’analisi
relativa all’impatto della regolamentazione, che effettua nel rispetto dei
principi enunciati all’articolo 12 della legge 29 luglio 2003, n. 229” (art.
191, 4° comma); b) possa richiedere, in ogni fase del procedimento, “il
parere del Consiglio di Stato”; c) si esprima “pubblicamente sulle
osservazioni ricevute, a seguito della procedura di consultazione, e sul
parere eventualmente richiesto al Consiglio di Stato” (5° comma).
Valga infine ricordare che su questi profili è intervenuto di recente l’art.
23 l. 28 dicembre 2005, n. 262 (legge sul risparmio), relativo ai
“procedimenti per l’adozione di atti regolamentari e generali” di Banca
d’Italia, Consob, Isvap e Covip.
Ai sensi di questa disposizione, i relativi provvedimenti “devono essere
motivati con riferimento alle scelte di regolazione e di vigilanza del settore
ovvero della materia su cui vertono” e “sono accompagnati da una relazione
che ne illustra le conseguenze sulla regolamentazione, sull’attività delle
imprese e degli operatori e sugli interessi degli investitori e dei
risparmiatori”.
Anche nella definizione del contenuto, le Autorità di vigilanza sono
tenute al rispetto del “principio di proporzionalità, inteso come criterio di
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esercizio del potere adeguato al raggiungimento del fine, con il minore
sacrificio degli interessi dei destinatari”; a tal scopo, esse “consultano gli
organismi rappresentativi dei soggetti vigilati, dei prestatori di servizi
finanziari e dei consumatori”.
2. Tanto premesso, il Collegio ritiene che il gravame – prospettante vizi
che attengono sia al procedimento di formazione del Regolamento sia ad
alcune disposizioni ivi contenute - sia infondato nel merito, ciò che permette
di prescindere dall’apprezzamento delle eccezioni preliminari spiegate dalla
difesa erariale (carenza di legittimazione attiva dell’Aiba stante la
sussistenza di posizioni differenziate degli associati e omessa integrazione
del contraddittorio nei confronti delle altre categorie di operatori quali
banche e agenti).
2.1. Il primo mezzo attiene alla corretta esplicazione della potestà di
normazione secondaria.
Muovendo dall’assunto dell’eccezionale conferimento di potere
normativo ad una “atipica” Autorità indipendente, per sua natura sprovvista
“di quella legittimazione democratica (fondata sulla fiducia politicoparlamentare)
che giustifica d’ordinario il potere normativo e regolamentare
proprio dell’esecutivo e della pubblica Amministrazione in genere”, i
ricorrenti sostengono che la relativa fonte di legittimazione risiederebbe nel
procedimento, inteso quale veicolo alternativo di legittimazione democratica
perché “luogo” aperto al confronto degli interessati.
Nella specie si sarebbero peraltro verificate plurime lesioni delle
garanzie partecipative, avendo l’Isvap: a) violato l’art. 191, 4° comma,
stante l’esclusivo utilizzo di sistemi informatici per la pubblica
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consultazione, in realtà meramente aggiuntivi rispetto alle tradizionali forme
di comunicazione diretta agli interessati (la bozza di regolamento è stata
pubblicata sul sito dell’Istituto il 4 agosto 2006); b) concesso, per l’invio
delle osservazioni, un termine troppo breve (sino al 15 settembre 2006), per
giunta coincidente con la sospensione feriale dei termini processuali; c)
lasciato priva di riscontro la richiesta dell’AIBA di prorogare questa
scadenza; d) immotivatamente omesso di chiedere al Consiglio di Stato il
parere previsto dall’art. 191, 5° comma. Con l’ulteriore deduzione della
illegittimità costituzionale, in relazione agli artt. 94, 95, 97, 110 Cost., delle
norme primarie di riferimento ove intese nel senso di demandare a
un’autorità amministrativa indipendente poteri normativi in difetto delle
anzidette garanzie.
Il motivo è infondato.
I ricorrenti procedono a una perspicua e certamente condivisibile
ricostruzione del dibattito sulla natura delle Autorità amministrative
indipendenti. Essi sottolineano in particolare le criticità, rispetto ai noti
canoni costituzionali in materia di organizzazione dei pubblici poteri, dei
recenti interventi che hanno portato alla introduzione anche nel nostro
ordinamento di figure soggettive anomale, la cui collocazione nella
tradizionale tassonomia dell’organizzazione pubblica non è ancora del tutto
pacifica.
Con specifico riferimento alla potestà normativa (scil. regolamentare),
l’alterità di questi organismi rispetto al circuito della legittimazione politicodemocratica
renderebbe addirittura dubbia l’intestazione in capo agli stessi
di una siffatta attribuzione, onde la garanzia di legalità dei loro atti
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normativi risiederebbe essenzialmente nell’espletamento di un “giusto”
procedimento. In questa ottica, i vizi c.d. procedimentali assumerebbero un
rilievo tutto peculiare, dal momento che un atto normativo secondario
adottato in spregio alle prescritte garanzie partecipative meriterebbe
senz’altro la sanzione caducatoria.
Orbene, osserva il Collegio che sul fondamento dei poteri normativi
dell’Isvap si è autorevolmente affermato, all’esito di un’accurata
ricostruzione del quadro giuridico condotta sul duplice versante della
“copertura” costituzionale e comunitaria delle Autorità indipendenti e del
sistema delle fonti (siccome venutosi nel tempo ad articolare per effetto
degli interventi di “riassetto” indotti dalla più recente normativa primaria),
che la loro base giustificativa vada in ultima analisi rinvenuta nel principio
di legalità, ciò che permette di superare de plano i prospettati dubbi di
incostituzionalità. È stata data in particolare soluzione positiva al quesito se
dette Autorità possano adottare regolamenti “autonomi” (o indipendenti,
secondo la tradizionale terminologia riferita alle attribuzioni regolamentari
del Governo), in ragione della configurazione, in certi casi, di una maggiore
discrezionalità di detti organismi anche nell’esercizio delle loro funzioni
normative; soluzione di cui è stata attestata la coerenza col loro ruolo, che
non è solo quello di eseguire e dare attuazione, ma regolare e quindi anche
regolamentare, in conformità alle esigenze che di volta in volta si presentano
nel settore di afferenza, anche e soprattutto sulla base del dato
dell’esperienza, della prassi, l’azione di quanti vi operano.
Si tratta dunque di regolamenti certamente configurabili, sempre che si
accerti, caso per caso, la sussistenza della condizione che la materia regolata
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non sia sottoposta a riserva di legge e che nella stessa legge istitutiva
dell’Autorità, o comunque in altra fonte primaria (anche di livello
comunitario), siano rinvenibili i criteri di fondo per l’esercizio del potere
normativo dell’autorità di regolazione.
Né è possibile, in concreto, addivenire all’invocata statuizione di
annullamento, posto che il regolamento in esame risulta esser stato adottato
in ossequio alle indicate prescrizioni legislative (come si desume
agevolmente dal raffronto dell’art. 191 con gli atti concretamente assunti
dall’Isvap) e che il relativo procedimento si è dimostrato pienamente idoneo
al raggiungimento dello scopo partecipativo.
Dagli atti di causa si evince infatti come gli interessati – nonostante la
pubblicazione della bozza sul solo sito internet dell’Isvap; la concessione di
un termine asseritamente troppo breve; la coincidenza con la sospensione
feriale dei termini; l’omessa acquisizione del parere del Consiglio di Stato; e
a prescindere dalla configurabilità di distinti profili di eccesso di potere per
ciascuno di questi aspetti (basti solo dire che la resistente asserisce,
incontestatamente, di aver tenuto conto anche delle osservazioni presentate
oltre il termine finale) - abbiano adeguatamente interloquito con l’Istituto,
presentando articolate deduzioni, talune delle quali accolte e recepite nel
testo regolamentare (cfr. il documento Isvap denominato “Esiti della
pubblica consultazione” del 16 ottobre 2006).
Deve infine precisarsi che la chiara qualificazione in termini di
facoltatività del parere del Consiglio di Stato esonera l’amministrazione
finanche dal motivare sulle ragioni per le quali essa abbia ritenuto di non
richiederlo. Non si pone al riguardo un problema di superamento di (pretesi)
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limiti immanenti all’esercizio di poteri regolamentari da parte delle Autorità
indipendenti, alla luce della sufficienza in tal senso della “delega”
legislativa e, come significativo dato storico, della esistenza di altri atti
regolamentari, certamente di non minore rilievo rispetto a quello in esame,
assunti in assenza di intervento consultivo (v. ad es. le citate Istruzioni di
vigilanza della Banca d’Italia).
2.2. La restante parte dell’impugnativa attiene a specifiche disposizioni
regolamentari, la cui illegittimità viene prospettata sia in relazione a norme
di legge e principi di rango costituzionale e comunitario sia per specifici
profili di eccesso di potere (disparità di trattamento, difetto di
proporzionalità, irragionevolezza).
Ai fini della più agevole trattazione del thema decidendum ritiene
peraltro il Collegio di prescindere dal problema della riferibilità delle
singole doglianze al ricorrente o ai ricorrenti effettivamente interessati. Il
gravame verrà pertanto esaminato in modo unitario.
2.2.1. Nel secondo e nel terzo motivo gli istanti contestano la nuova
disciplina regolamentare nella parte in cui:
a) non contempla l’iscrizione, in alcuna sezione del Registro (e in
particolare nella sezione B - broker), degli “addetti all’attività di
intermediazione”, vale a dire di quei funzionari, quadri, impiegati di società
grandi o piccole, già iscritti nel preesistente Albo nazionale dei mediatori di
assicurazione e riassicurazione (Albo dei broker), che svolgono attività di
intermediazione “all’interno dei locali” dell’azienda (essi potrebbero invero
ottenere l’iscrizione soltanto se decidessero di operare in proprio,
iscrivendosi come “non operativi” alla sezione B, in attesa di iniziare
15
un’attività con assunzione di un diretto rischio professionale d’impresa; sub
II ric.); questo divieto contrasterebbe sia con gli artt. 109, comma 3, 112,
comma 2 e 343 del Codice sia con il menzionato principio di
proporzionalità;
b) nel dare attuazione all’art. 109, comma 2, lett. e), del Codice,
perpetrerebbe alcune disparità di trattamento nei confronti dei broker: così
l’art. 4, 4° comma, Reg., recante un’unica (ingiustificata) eccezione, in
favore dei soli agenti e degli addetti che operano “al di fuori” dei locali
dell’azienda, al generale divieto di contemporanea iscrizione in più sezioni
del Registro, come l’art. 41, 3° comma, Reg., che conferisce ai soli agenti la
possibilità di distribuire all’interno delle banche (e degli altri intermediari
della sezione D) “contratti non standardizzati” (sub III ric.); l’Isvap avrebbe
in questo caso dato corso a un vero e proprio “declassamento” della maggior
parte dei broker (precisamente, di coloro i quali, pur non rivestendo cariche
di rappresentanza dell’impresa o di “responsabile” dell’intermediazione,
erano inseriti nel preesistente Albo dei broker), costringendoli all’iscrizione
in una sezione, la E, per l’accesso alla quale non è previsto il superamento di
alcun esame di tipo abilitante.
Le doglianze non meritano condivisione.
La disciplina di rango primario (art. 109 Cod.) distingue chiaramente la
categoria dei brokers (“mediatori di assicurazione o di riassicurazione”),
ossia gli intermediari che agiscono “su incarico del cliente” e “senza poteri
di rappresentanza di imprese di assicurazione o di riassicurazione” (sez. B),
dai “soggetti addetti all’intermediazione” (“i dipendenti, i collaboratori, i
produttori e gli altri incaricati degli intermediari”); questi ultimi sono a loro
16
volta suddivisi in due gruppi: gli “addetti” che agiscono “al di fuori dei
locali dove l’intermediario opera”, che possono conseguire l’iscrizione nella
sezione E, e quelli che invece agiscono “all’interno” della sede aziendale,
non passibili di iscrizione se non come “non operativi”.
Orbene, la “categorizzazione” prevista dall’art. 109 Cod. costituisce un
punto qualificante del nuovo assetto, posto che l’appartenenza all’una o
all’altra sezione del Registro segna inderogabilmente i confini dell’attività
dell’intermediario. Tale collegamento (tra iscrizione e attività), per quanto a
un primo esame possa apparire in contrasto con le linee evolutive delle
forme di intervento pubblico sui mercati finanziari (la cui disciplina appare
sempre più ispirata ai criteri della “despecializzazione” e della
“liberalizzazione”), è tuttavia in linea con la duplice esigenza (su cui si
sofferma ampiamente la difesa della parte pubblica) di dare evidenza della
posizione specifica dell’intermediario in un dato momento storico, ponendo
così termine, in ottica di tutela dei consumatori, alle incertezze del passato, e
di graduare a fini di vigilanza le responsabilità nei confronti del pubblico.
Con riferimento a quest’ultimo aspetto, eventuali comportamenti illeciti
(per inosservanza dei canoni di correttezza, trasparenza e adeguatezza)
ricadranno sull’intermediario, se posti in essere dagli “addetti” operanti
“all’interno” dei locali aziendali (e quindi nella sfera di controllo del primo),
mentre saranno a carico (anche) dei collaboratori allorquando costoro
agiscano “all’esterno”. Non si comprendono perciò le ragioni per cui (come
giustamente osservato dalla parte pubblica) soggetti operanti “all’interno”
della struttura di un intermediario (persona fisica o giuridica) iscritto nella
sezione B debbano ottenere l’inserimento nella medesima partizione del
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Registro.
Si tratta di una disciplina che, oltre ad apparire coerente con le
definizioni contenute nell’art. 2 dir. 2002/92/CE cit. (norma che esclude
dalla nozione di “intermediazione assicurativa” - o riassicurativa - le attività
“esercitate dalle imprese di assicurazione nonché dagli impiegati di
un’impresa di assicurazione che agiscono sotto la responsabilità di tale
impresa”), non impedisce ovviamente che l’intraneus possa conseguire
l’iscrizione nella sezione B o E allorquando decida di esercitare la relativa
attività ed abbia pertanto acquisito i necessari requisiti (ad esempio, per
avere intrapreso un’autonoma attività di brokeraggio o per aver ricevuto
dall’impresa di appartenenza la qualifica di “responsabile dell’attività di
intermediazione”, di rappresentante legale o di amministratore o direttore
generale).
Le norme regolamentari si limitano a esplicitare queste regole (l’art. 2,
1° comma, individua i destinatari della disciplina, quali, appunto: gli
“addetti all’attività di intermediazione al di fuori dei locali
dell’intermediario per il quale operano”, lett. a; gli “addetti all’attività di
intermediazione all’interno dei locali in cui l’intermediario opera”, lett. b,
che comprende gli “sportellisti bancari e postali”; i “responsabili
dell’attività di intermediazione”, lett. z, ossia le “persone fisiche, individuate
nell’ambito della dirigenza della società per la quale operano, a cui sono
attribuiti poteri decisionali, nonché funzioni di coordinamento e di controllo
dell’attività di intermediazione assicurativa e/o riassicurativa svolta dalla
società”; su questi ultimi v. art. 112 Cod.).
Sicché il Regolamento, nelle parti censurate, non esibisce né il
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lamentato difetto di proporzionalità, non risultando in alcun modo lesa
l’autonomia imprenditoriale degli operatori (i “dipendenti” potranno essere
iscritti nella sezione B nel caso in cui siano “dirigenti” dotati di “poteri
decisionali” nonché di “funzioni di coordinamento e di controllo”
dell’attività di intermediazione svolta dalla società), né la dedotta
discriminazione rispetto agli agenti (derivante dalla deroga, prevista solo per
questi ultimi, al divieto di contemporanea iscrizione nel Registro, secondo
quanto stabilito dall’art. 4, comma 4, e dalla possibilità solo per gli agenti di
offrire prodotti non standardizzati all’interno dei locali delle banche ex 41,
comma 3, Reg.), stanti le rilevanti differenze tra le due figure, come si vedrà
più diffusamente (v. sub 2.2.2. e 2.2.6).
2.2.2. Nel quarto motivo viene prospettata l’illegittimità di una serie di
disposizioni del Regolamento (tra cui gli articoli 11, 15, 19, 31, 33, 37),
attuative di norme del Codice (artt. 112, co. 3, 115, 116, 117 e 118)
asseritamente contrastanti con gli artt. 3, 11 e 41 Cost. e con gli artt. 43 ss.
Trattato CE sulla libertà di stabilimento.
A dire dei ricorrenti, il legislatore avrebbe previsto per i brokers un
trattamento ingiustificatamente discriminatorio sia rispetto agli agenti sia
rispetto agli operatori di cui alla sezione D (in particolare, le banche),
attraverso: a) l’assoggettamento a più rigorose cautele per assicurarne la
solvibilità (iscrizione al fondo di garanzia, separazione tra patrimonio
dell’intermediario e patrimonio autonomo nel quale confluiscono i premi
nonché polizza di assicurazione della r.c. professionale; per gli agenti
sarebbero invece prescritte soltanto la separazione patrimoniale e la
copertura assicurativa); b) la previsione di un obbligo per i soli brokers (e
19
agenti), ma non per banche (e operatori iscritti nella sezione D), di stipulare
l’anzidetta polizza di assicurazione.
Sotto altro profilo, la disciplina concreterebbe una “discriminazione alla
rovescia” (reverse discrimination) nei confronti dei brokers italiani rispetto
agli intermediari operanti nel territorio degli altri Paesi membri (con
conseguenze negative sulla competitività, in ragione dei maggiori costi che i
primi sarebbero tenuti a sopportare per accedere all’attività); in tale ottica,
l’art. 116 del Codice (che abilita l’Isvap ad imporre procedure di
informazione per l’estensione dell’esercizio dell’attività di intermediazione
da parte di operatori italiani negli altri Stati membri, con successivi poteri di
annotazione delle comunicazioni ricevute dalle Autorità di vigilanza degli
altri Stati membri) sarebbe anch’esso discriminatorio in danno delle imprese
italiane.
Le questioni sono manifestamente infondate.
Ricorda la resistente che le maggiori garanzie patrimoniali richieste dal
Codice ai broker già esistevano nel regime della legge n. 792 del 1984 (che
appunto imponeva l’adesione a un Fondo di garanzia), evidentemente sul
presupposto di una maggiore rischiosità del brokeraggio. Le differenze tra la
figura del broker e quella degli altri intermediari sono tuttora idonee a dar
conto del diverso assetto normativo: se, da un lato, i broker agiscono in
forza di un incarico specifico da parte dei propri clienti, dall’altro gli agenti
costituiscono una “pertinenza operativa” delle compagnie da cui ricevono
un mandato mentre le banche (o gli altri intermediari ex sez. D) sono
assoggettati alla vigilanza delle competenti Autorità di settore (in specie, la
Banca d’Italia; e questa differenza è idonea a spiegare anche la diversa
20
efficacia riconosciuta al pagamento del premio da parte dell’assicurato,
senz’altro liberatorio, ove effettuato nelle mani dell’agente, ma liberatorio
solo qualora l’impresa vi consenta, se versato al broker; cfr. art. 118 Cod.).
Con particolare riferimento al Fondo di garanzia, la difesa erariale
evidenzia ancora l’avvenuto rispetto del principio di proporzionalità, avendo
il Codice adeguatamente diminuito l’impatto economico della
partecipazione (attraverso una consistente riduzione dell’aliquota
contributiva, passata da un minimo dello 0,50 per cento delle provvigioni, di
cui all’art. 4 legge n. 792/1984, a un massimo pari alla stessa percentuale ex
art. 115, 3° comma, Cod.) ed escluso il cumulo degli effetti di detta
partecipazione con quelli della garanzia assicurativa (il Fondo interviene
cioè soltanto quando il danno causato dal broker “non sia stato indennizzato
attraverso la polizza”; cfr. art. 115, comma 1°, Cod.), ciò comportando una
maggiore tutela dei creditori in assenza di un proporzionale incremento dei
costi per l’obbligato.
Di qui, l’insussistenza della denunciata disparità di trattamento.
Quanto alla reverse discrimination, è sufficiente richiamare il testo
dell’art. 4 della direttiva 2002/92/CE, che nel consentire agli Stati membri di
adottare “tutte le misure necessarie per tutelare i consumatori contro
l’incapacità dell’intermediario assicurativo di trasferire i premi all’impresa
di assicurazione o di trasferire all’assicurato gli importi della prestazione
assicurativa o di un ristorno di premio” (in forme tra le quali è compresa
l’istituzione di un fondo di garanzia; par. 4), permette altresì agli stessi di
“rendere più rigorosi i requisiti di cui al presente articolo o aggiungerne altri
per gli intermediari assicurativi o riassicurativi registrati nel loro territorio”.
21
Il che dà adeguatamente conto della contestata scelta normativa.
2.2.3. Il quinto, il sesto e il settimo mezzo sollevano questioni di tipo
interpretativo.
Anzitutto i ricorrenti, muovendo dal divieto di iscrizione
dell’intermediario in più sezioni sancito dal ridetto art. 109, comma 2, del
Codice e dall’art. 29 del Regolamento (“passaggio ad altra sezione del
registro”), assumono che da tali norme non si potrebbe desumere l’esistenza
di una preclusione alla collaborazione tra intermediari. Lo sfavore nei
confronti dei c.d. accordi tra broker, convenzioni note alla prassi e
riconosciute anche dall’amministrazione (circ. Min. industria n. 512 del 26
settembre 1991), sarebbe invero ingiustificato, stante l’irrilevanza nei
confronti dei consumatori – comunque destinatari della (sufficiente)
informazione precontrattuale (art. 120 Cod.) - delle modalità di esecuzione
della prestazione di intermediazione o di consulenza assicurativa (sub V
ric.).
Gli istanti sostengono ancora che dalla disposizione transitoria di cui
all’art. 64, comma 8, Reg. - “le società di mediazione assicurativa e/o
riassicurativa iscritte nell’Albo dei mediatori di assicurazione e
riassicurazione alla data di entrata in vigore del […] Regolamento sono
iscritte nella sezione B […]. In ogni caso, le società individuano, ai sensi
dell’art. 13, comma 1, lettera c) e comma 2, lettera a), tra gli iscritti nel
predetto Albo o tra coloro che hanno titolo per l’iscrizione nel registro
almeno il rappresentante legale ed il responsabile dell’attività di
intermediazione; solo qualora nominati, indicano anche l’amministratore
delegato e il direttore generale” – discenderebbe, in violazione dell’art. 112,
22
comma 2, Cod., l’impossibilità di cumulo dei ruoli di rappresentante legale
e di responsabile dell’attività di intermediazione (sub VI ric.).
Sarebbe infine illegittima l’interpretazione dell’art. 106 Cod.
propugnata dall’Isvap sulle attività del “procacciatore di affari” o
“segnalatore di clienti” (l’amministrazione ne avrebbe escluso la
riconducibilità alla “intermediazione”, salvo che esse non consistano anche
in attività regolarmente compensate e propedeutiche, o correlate, alla
presentazione o proposta di contratti di assicurazione ai clienti segnalati; n.
VII ric.).
La prima e l’ultima doglianza sono ad avviso del Collegio
inammissibili. Se, per un verso, il tema della liceità degli accordi tra broker
esula dalla portata precettiva delle norme sulla iscrizione nel Registro,
precipuamente riguardanti, come si è detto, l’individuazione degli ambiti
operativi degli iscritti nei confronti della clientela (la questione posta dai
ricorrenti non risulta dunque affrontata dalle norme invocate, donde la
carenza di un interesse attuale alla impugnazione), per altro verso l’opinione
dell’Isvap in relazione alla figura del “segnalatore” (le cui caratteristiche
non sono per vero esposte con sufficiente grado di dettaglio) è contenuta in
un atto che non sembra presentare connotati provvedimentali, sicché la sua
bontà non potrà che essere saggiata nel momento in cui l’amministrazione
dovesse provvedere su specifiche istanze di eventuali interessati.
La residua censura è invece infondata nel merito, potendo esser
condiviso il rilievo della difesa erariale, secondo cui il gravato art. 64,
comma 8, a dispetto del tenore testuale, non impedisce il cumulo delle
cariche.
23
2.2.4. Gli istanti si dolgono poi delle modalità di attuazione dell’art.
110, 2° comma, Cod., che subordina l’iscrizione nella sezione B del
Registro al superamento di una prova di idoneità consistente in un esame su
materie tecniche, giuridiche ed economiche (n. VIII ric.).
Nel determinare la composizione della relativa commissione (formata
da quattro dipendenti, due dirigenti e due funzionari, dell’Isvap e da due
docenti universitari; art. 10 Reg.), l’amministrazione avrebbe escluso la
presenza di rappresentanti delle categorie interessate; di qui, la violazione
della citata norma primaria e la configurazione di un vizio di eccesso di
potere (per irragionevolezza, ingiustizia manifesta e disparità di
trattamento), in quanto in tutte le commissioni di esame per l’accesso a
libere professioni (avvocato, commercialista, ingegnere, architetto, ecc.)
sarebbe sempre prevista la presenza di tali rappresentanti, ossia dei soggetti
maggiormente idonei ad esprimere un giudizio sulle capacità professionali
dei candidati.
Il motivo non può essere condiviso.
Chiarito anzitutto che la citata disposizione del Codice non impone che
la commissione esaminatrice sia composta anche da esponenti degli
intermediari assicurativi, è da dire che il parallelismo istituito con il regime
dell’accesso alle professioni c.d. liberali non è utilmente invocabile, alla
luce di quanto giustamente rimarcato dalla resistente circa l’insussistenza di
un “ordine professionale” dei broker assicurativi e tenuto conto del fatto che
in settori analoghi il legislatore ha escluso i rappresentanti di categoria dagli
organi preposti all’accertamento di idoneità al fine di evitare commistioni di
interessi (cfr. art. 11, comma 3°, l. n. 248 del 2006, sugli esami per
24
l’iscrizione nel ruolo degli agenti d’affari in mediazione).
2.2.5. Il nono motivo di gravame si articola in due parti disomogenee.
Gli istanti lamentano anzitutto l’illegittimità degli artt. 11 e 15 del
Regolamento, per avere l’Isvap strutturato la polizza assicurativa
obbligatoria (artt. 110 e 112, comma 3, Cod.) come “loss occurrence” (volta
a coprire i danni occorsi nel periodo di svolgimento dell’attività di
intermediazione, purché denunciati nei tre anni successivi alla cessazione
dell’efficacia della copertura), anziché come “claims made” (diretta a
coprire tutti i danni denunciati durante la validità temporale della garanzia,
indipendentemente dal momento della commissione dell’illecito); questa
circostanza determinerebbe l’alterazione delle condizioni concorrenziali,
stante la presenza sul mercato di prodotti assicurativi con costi assai diversi.
La censura è inammissibile.
Attraverso la fissazione di requisiti minimali la norma regolamentare si
preoccupa di indicare il risultato cui la copertura assicurativa deve tendere
(art. 11, 2° comma, Reg.), in adesione al principio espresso dalla
disposizione sovraordinata, che richiede la stipulazione di una “polizza di
assicurazione della responsabilità civile per l’attività svolta in forza
dell’iscrizione al registro […] per danni arrecati da negligenze ed errori
professionali propri ovvero da negligenze, errori professionali ed infedeltà
dei dipendenti, dei collaboratori o delle persone del cui operato deve
rispondere a norma di legge” (art. 110, 3° comma, Cod.).
Non sembra pertanto ravvisabile un interesse giuridicamente
apprezzabile degli istanti a ottenere l’annullamento della disposizione, di cui
non è certa la lesività in difetto di specifiche deduzioni circa la ventilata
25
possibilità di ottenere il medesimo (o migliore) risultato col tipo di contratto
assicurativo cui essi fanno riferimento.
È invece infondato il profilo di critica che attiene all’art. 52 del
Regolamento (“adeguatezza dei contratti offerti”), disposizione a dire degli
istanti illegittima in relazione all’art. 183, comma 2, Cod. nella parte in cui
non esclude radicalmente la possibilità di offrire al pubblico polizze
decennali, ossia prodotti suscettibili di arrecare pregiudizi agli assicurati.
In disparte l’apoditticità della premessa fattuale da cui muove la censura
(circa la “pericolosità” di questo tipo di contratti), è evidente che l’ipotizzata
esclusione, pur a volerne ammettere la ragionevolezza, non può certamente
esser contenuta in una fonte regolamentare carente di adeguata base
giuridica. La durata dei contratti assicurativi è infatti disciplinata dall’art.
1899 del codice civile, sicché la liceità dei rapporti pluriennali è
positivamente affermata dalla norma primaria (si segnala, peraltro, che
questa disposizione è stata di recente modificata dal d.l. 31 gennaio 2007, n.
7, conv. con l. 2 aprile 2007, n. 40, con cui è stato introdotto il diritto degli
assicurati di recedere annualmente, senza oneri, dalle polizze pluriennali;
cfr., sul rapporto tra fonte primaria e fonte regolamentare integrativa o
derogatoria del codice civile, la sentenza di questa Sezione 26 gennaio 2007,
n. 527, sul settore dei buoni pasto).
2.2.6. L’ultimo motivo di gravame attiene alla previsione dell’art. 41, 3°
comma, del Regolamento, secondo cui “la distribuzione di contratti
assicurativi non standardizzati da parte degli intermediari di cui alla sezione
D può essere effettuata esclusivamente all’interno dei locali di tali
intermediari e a condizione che le persone fisiche che distribuiscono i
26
contratti […] siano iscritte nella sezione A del registro”.
Questa scelta dell’Isvap, che avrebbe penalizzato ingiustificatamente i
brokers rispetto agli agenti circa la possibilità di distribuire i prodotti
assicurativi “non standardizzati” all’interno dei locali di banche, sim e altri
operatori della sezione D, oltre a contrastare palesemente con l’art. 119, 2°
comma, Cod., sarebbe contraddittoria in relazione alla stessa facoltà
(prevista dalla norma) per le compagnie e gli intermediari, ivi inclusi i
broker, di incaricare le banche (recte: gli iscritti nella sez. D) della
distribuzione di prodotti assicurativi.
La censura va disattesa.
Il menzionato art. 119, 2° comma, 2° cpv., consente la distribuzione,
attraverso gli intermediari di cui alla sezione D, “salvo iscrizione ad altra
sezione del registro”, esclusivamente dei “prodotti assicurativi ai quali
accedono garanzie o clausole predeterminate che vengano rimesse alla
libera scelta dell’assicurato e non siano modificabili dal soggetto incaricato
della distribuzione” (come chiarito dalla difesa erariale nella replica al
motivo n. V, si tratta dei c.d. “prodotti standard” o “prodotti non
modificabili”, tra cui possono annoverarsi le polizze, note alla prassi
commerciale, “unit linked” o “index linked”).
In prima battuta la norma sembra effettivamente non precludere ai
broker la distribuzione, all’interno dei locali dell’intermediario della sezione
D, dei contratti non standardizzati.
Appaiono però condivisibili le deduzioni dell’amministrazione circa
l’esatto senso del divieto di iscrizione plurima sancito dall’art. 109, 2°
comma, Cod. (“non è consentita la contemporanea iscrizione dello stesso
27
intermediario in più sezioni del Registro”), inteso a porre fine, in ottica di
tutela degli assicurati, alla previgente situazione di incertezza circa la
specifica figura professionale con cui essi entravano in contatto; divieto che
(ha giustamente ricordato la resistente) non tollera deroghe, ad eccezione di
quella recentemente introdotta in materia di assicurazione obbligatoria della
r.c. auto (cfr. art. 8 d.l. 4 luglio 2006, n. 223, conv. con l. 4 agosto 2006, n.
248).
L’inciso “salvo iscrizione ad altra sezione del registro” contenuto nel
menzionato art. 119, per quanto non chiarissimo, può però essere inteso in
coerenza col sistema, nel senso di permettere che un “addetto” operante
all’interno dei locali della banca o della sim (come tale non soggetto
all’obbligo d’iscrizione nella sezione E), possa offrire, se iscritto nella
sezione A, prodotti “non standardizzati”.
E che tale “addetto” non possa essere un broker deriva dal fatto che,
come già osservato, solo l’agente è in grado di vincolare il preponente
all’impegno con la clientela (essendo un rappresentante della compagnia
assicurativa), mentre il broker opera solo nell’interesse del soggetto che gli
ha conferito l’incarico.
Differenza, quest’ultima, idonea a supportare la contestata scelta
normativa.
3. In ragione di quanto osservato, il ricorso è infondato e va pertanto
respinto.
La peculiarità e complessità delle questioni affrontate consentono di
ravvisare giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese
di lite.
28
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione prima,
definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
La presente sentenza sarà eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 21 marzo 2007.
Il Presidente
L’estensore


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2007-06-26 Chi: Spataro Fonte: tar lazio

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